Primes : vers une appréhension plus libérale du principe de parité entre État et territoriale ?

Dans une affaire relative au Rifseep, le régime indemnitaire des fonctionnaires, la cour administrative d’appel de Nancy vient de considérer que les collectivités pouvaient choisir d’accorder à leurs agents un régime plus avantageux qu’à l’État sur certains points. À condition néanmoins que le plafond global fixé pour les agents de l’État ne soit pas dépassé. L’État se pourvoit en cassation.

La décision est passée inaperçue. Elle pourrait pourtant marquer un tournant jurisprudentiel. Par un arrêt du 17 novembre dernier, la cour administrative d’appel de Nancy (Meurthe-et-Moselle) a accordé une marge de manœuvre plus importante aux collectivités territoriales dans la fixation de leur régime indemnitaire. Et ce en ouvrant pour la première fois la voie à une appréhension plus libérale du principe de parité entre État et fonction publique territoriale s’agissant de la définition des conditions de versement du fameux Rifseep, le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel.

L’affaire en question était relative à une délibération de 2017 de la commune de Charleville-Mézières, dans les Ardennes, mettant en place ce régime indemnitaire et qui comprenait les 2 volets du Rifseep : une indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) et un complément indemnitaire annuel (CIA). Surtout, cette commune avait prévu le maintien du versement intégral de cette IFSE aux fonctionnaires placés en congé de longue durée ou en congé de longue maladie.

Déférée par le préfet des Ardennes, cette délibération avait ensuite été annulée par le tribunal de Châlons-en-Champagne (Marne) en 2018, au motif que ses dispositions avaient créé pour les agents de la commune “un régime indemnitaire plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’État”. En conséquence, “elles méconnaiss(aient) le principe de parité entre les agents relevant des diverses fonctions publiques”, expliquait le tribunal dans son jugement, dont la commune de Charleville-Mézières a donc relevé appel devant la cour administrative d’appel. Et la municipalité ardennaise en sort aujourd’hui victorieuse.

Parité au sens large

La cour vient en effet d’annuler la décision du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne (et donc le déféré du préfet) en considérant que c’est “à tort que”, du seul fait que la délibération contestée prévoit le maintien du versement intégral de l’IFSE aux fonctionnaires placés en congé de longue durée ou en congé de longue maladie, “le tribunal s’est fondé sur le moyen tiré de ce qu’elle méconnaît le principe de parité entre les agents relavant des diverses fonctions publiques”. 

La cour ne nie pas que les conditions d’attribution de cette indemnité aux agents de la commune de Charleville-Mézières “sont plus avantageuses que celles dont bénéficient les agents de l’État exerçant des fonctions équivalentes” qui, eux, ne bénéficient pas d’un tel maintien en cas de congé de longue durée ou maladie.

Mais, comme le rappelle la cour, les collectivités qui décident de mettre en place un régime indemnitaire tenant compte, pour une part, des conditions d’exercice des fonctions et, pour l’autre part, de l’engagement professionnel des agents “demeurent libres de fixer les plafonds applicables à chacune des parts”, “sous la seule réserve que la somme ne dépasse pas le plafond global des primes octroyées aux agents de l’État exerçant des fonctions équivalentes”.

Ces collectivités “sont également libres de déterminer les critères d’attribution des primes correspondant à chacune de ces parts”, ajoute la cour en citant la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

De la latitude pour les collectivités

Ainsi, souligne la cour, la commune de Charleville-Mézières “était libre de déterminer les critères d’attribution des primes correspondant à la part du Rifseep que constitue l’IFSE”. “Si, comme le soutient le préfet, aucune disposition légale ou réglementaire ne prévoit le maintien du versement des indemnités attachées à l’exercice des fonctions pendant les périodes de congés de longue durée ou de longue maladie, il n’y en a pas davantage qui fasse obstacle à ce qu’une collectivité puisse légalement, lorsque des circonstances particulières lui paraissent le justifier, procéder à un tel maintien”, ajoute la cour dans son arrêt.

Et de conclure : “La circonstance que les conditions d’attribution de l’IFSE soient, de ce seul point de vue, plus avantageuses que celles dont bénéficient les agents de l’État exerçant des fonctions équivalentes n’est pas, par elle-même, de nature à établir que la somme de la part IFSE et de la part CIA du Rifseep en litige dépasserait le plafond global des primes octroyées aux agents de l’État, ni que, par conséquent, ce régime indemnitaire méconnaîtrait le principe de parité entre les agents relevant des diverses fonctions publiques.”

Pourvoi devant le Conseil d’État

Pour que la méconnaissance du principe de parité soit établie, il faudrait donc que le régime indemnitaire soit plus favorable dans son ensemble et non pas sur un seul point – en l’occurence, le maintien de l’IFSE en cas de congé de longue durée ou de longue maladie.

“Jusqu’à présent, la jurisprudence administrative avait très largement restreint la marge de manœuvre dont disposaient les collectivités territoriales pour fixer les conditions dans lesquelles ce régime était fixé et versé, en retenant une interprétation particulièrement stricte du principe de parité, explique Vincent Cadoux, avocat au cabinet Seban et associés qui a défendu la commune de Charleville-Mézières. Toutes les juridictions ont, à ce jour, donné raison au représentant de l’État, en censurant les dispositions plus favorables sans rechercher si, d’une façon générale, le fait d’accorder cet avantage entraînait en l’espèce un dépassement du plafond de régime indemnitaire de l’État.”

Pour cet avocat, l’arrêt de la cour “pourrait donc rendre aux collectivités la pleine jouissance de leur pouvoir de libre administration en ce qui concerne le régime indemnitaire, qu’elles avaient tendanciellement vu s’amoindrir avec l’instauration du Rifseep, leur imposant généralement de reprendre telle quelle la réglementation étatique”. Ces collectivités, ajoute-t-il pourraient en effet “choisir d’accorder à leurs agents un régime plus avantageux sur certains points, à condition qu’ils le soient moins sur d’autres, sans méconnaître le principe de parité”. Ce qui obligerait donc à un contrôle de légalité plus approfondi.

Mais encore faut-il que cette jurisprudence soit confirmée et que l’arrêt de la cour administrative d’appel ne soit pas censuré par le Conseil d’État. Le ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales vient en effet de se pourvoir en cassation.

Bastien SCORDIA, acteurspublics.fr